La implementación del Acuerdo de París depende de la disponibilidad de los recursos financieros necesarios para llevar a cabo acciones de mitigación y adaptación al cambio climático. En este sentido, el financiamiento internacional es de vital importancia para asegurar el cumplimiento de las metas condicionales de las Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC por sus siglas en inglés) de países en desarrollo, es decir, aquellas metas que están condicionadas a la posibilidad de obtener financiamiento de fuentes externas y no de los propios presupuestos nacionales. Yanina Paula Nemirovsky de Action LAC, explora los flujos de fondos para America Latina para acciones climáticas y analiza su aplicación.

Uno de los grandes retos para la implementación del Acuerdo de París tiene que ver con la movilización de fondos internacionales. Según el “Panorama global del financiamiento climático 2019”, el 76% del financiamiento climático internacional a nivel global en 2017 y 2018 fue invertido en su mismo país de origen. Esto puede deberse, entre otros factores, a una preferencia de los inversores hacia el ámbito doméstico, de cuyos riesgos y oportunidades tienen mayor y mejor conocimiento. A pesar de esto, comienza a observarse un declive en este porcentaje, que entre 2015 y 2016 promedió el 81%.

El informe advierte que esto puede deberse a los esfuerzos globales por movilizar recursos financieros entre países y regiones. Esto abre las puertas a mayores oportunidades de financiamiento para América Latina, aunque el contexto de la crisis sanitaria provocada por la Covid-19 ha generado mucha incertidumbre respecto del futuro. Sin embargo, esto debe empujar más que nunca a la región a fortalecer sus capacidades para el diseño, la implementación y el monitoreo de acciones climáticas alineadas con las metas establecidas en sus NDC. Ya que, todavía, hay mucho margen para hacerlo.  

A Flourish chart

Algunas definiciones como punto de partida

Joseluis Samaniego y Heloísa Schneider, en su “Cuarto informe sobre financiamiento para el cambio climático en América Latina y el Caribe, 2013-2016”, citan al Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés), que afirma que “falta de una definición consensuada y homogeneizada para inversión y financiamiento climático”. No obstante, existen criterios y guías que permiten avanzar en la identificación y contabilización de las inversiones destinadas a la acción climática y que también son de utilidad para las instituciones y organizaciones que quieran elaborar proyectos de mitigación o adaptación y acceder a fondos que les permitan implementarlos.

El Club de Bancos de Desarrollo (IDFC por sus siglas en inglés) y los principales bancos multilaterales de desarrollo del mundo (BMD) desarrollaron una serie de principios para clasificar el financiamiento para la mitigación y la adaptación. Esta iniciativa surgió debido a que sus respectivos socios reportaban dificultades para sistematizar la información sobre finanzas climáticas, ya que las instituciones responsables de aportar la información utilizaban distintos criterios y definiciones que muchas veces excedían el ámbito climático. Por esto, en 2015 elaboraron una serie de principios comunes para el seguimiento de la financiación de las acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, que a su vez fueron incorporados por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE por sus siglas en inglés).

Los principios para el seguimiento de acciones de mitigación establecen que las actividades que pueden ser clasificadas como de mitigación al cambio climático deben cumplir con el requisito de “reducir o limitar las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) o aumentar su secuestro”. Bajo esta definición, se establecieron nueve categorías de actividades que pueden ser contabilizadas para el financiamiento de acciones de mitigación: energías renovables, generación de energía baja en carbono y eficiente, eficiencia energética, agricultura, silvicultura y uso del suelo, residuos y aguas residuales, transporte, tecnologías bajas en carbono, reducción de emisiones de gases de efecto invernadero no vinculadas a la energía y otros temas transversales, como la producción industrial limpia, la captura y almacenaje de carbono, las políticas y regulaciones y los sistemas de monitoreo de emisiones. Los principios, además, establecen recomendaciones sobre cómo separar el financiamiento climático dentro de un proyecto que involucra otro tipo de componentes. Esto es necesario para tener datos precisos sobre los montos que se destinan a la mitigación del cambio climático, incluso cuando integran presupuestos más grandes que abarcan actividades más allá de lo climático.

Los principios para el seguimiento del financiamiento para la adaptación, a diferencia de los anteriores, no contemplan una lista de categorías o de actividades. La definición establecida afirma que “el seguimiento del financiamiento para la adaptación se relaciona con actividades que abordan los efectos actuales y esperados del cambio climático, cuando tales efectos son materiales para el contexto de esas actividades”. Las bases para hacer seguimiento del financiamiento destinado a la adaptación consisten en tres instancias clave. La primera es identificar los riesgos, las vulnerabilidades y los posibles impactos relacionados con la variabilidad climática. En segundo término, se debe asentar formalmente la intención de abordar estos riesgos, vulnerabilidades e impactos en la documentación de los proyectos. Finalmente, en el mismo diseño del proyecto se deben incluir los vínculos directos entre los riesgos, las vulnerabilidades y los impactos identificados y las actividades financiadas.

El financiamiento climático internacional en América Latina

Los fondos multilaterales para América Latina provienen de cuatro grandes fuentes. Según el informe “Reseña regional sobre el financiamiento para el clima en América Latina”, la principal fuente de financiamiento climático internacional para América Latina actualmente es el Fondo para una Tecnología Limpia, un fondo multilateral administrado por el Banco Mundial que a la fecha ha movilizado 947 millones de dólares en 29 proyectos para la región. En segundo lugar se encuentra el Fondo para la Amazonía, que ha financiado 102 proyectos en Brasil por un valor de 717 millones de dólares. Desde 2018, el Fondo Verde para el Clima (GCF por sus siglas en inglés) se ha convertido en el tercer financiador en importancia para la región, con 656 millones de dólares aprobados para 14 proyectos y tres programas de ayuda preparatoria. En cuarto lugar se encuentra el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM). Estos cuatro fondos en conjunto han movilizado el 75% del financiamiento climático multilateral para la región.

Por otro lado, existe una fuerte concentración en cuanto al destino de los recursos: solo Brasil y México reciben el 49% de los fondos multilaterales destinados a la región. En este sentido, cabe destacar que el Fondo para la Amazonía, el segundo gran financiador de la región, tiene como único beneficiario a Brasil. Los siguientes beneficiarios son Chile, Colombia y Argentina.

Las acciones de mitigación, actualmente, son el foco principal del financiamiento climático. Si bien se busca en un futuro equiparar la cantidad de fondos destinados a mitigación y a adaptación, todavía se privilegia la mitigación. Según Andrea Rodríguez Osuna, gerenta programática de Fundación Avina, esta disparidad se debe a que “el financiamiento para la mitigación permite utilizar diferentes instrumentos financieros, ya que puede incluir al sector privado. El financiamiento para la adaptación, en cambio, suele tener como destinatarios a comunidades vulnerables y resulta más difícil hacer negocios a partir de este tipo de acciones. Por esta razón, los recursos internacionales destinados a la adaptación son principalmente donaciones. Por otro lado, la mitigación puede generar oportunidades de inversión y trabajo. Por esto, los mercados se enfocan en estos proyectos, que generan un retorno. La adaptación, por el contrario, tiene escaso interés comercial y conlleva un mayor riesgo asociado”.

En este sentido, Andrés Mogro, Director Nacional de Adaptación al Cambio Climático del Ministerio de Ambiente del Ecuador, en su artículo “¿La arquitectura financiera climática internacional responde a las necesidades de los países en desarrollo?”, plantea la necesidad de reformular el sistema de financiamiento internacional para adaptarlo a la realidad de los países en vías de desarrollo. “Las fuentes de financiamiento climático actuales no responden a las necesidades de los países para la adaptación. El financiamiento para mitigación supera muchísimo al de adaptación, ya que son proyectos de inversión que pueden tener un retorno financiero para el pago de la deuda. Esto refleja que la situación de la arquitectura financiera climática actual no responde a las necesidades de los países en desarrollo y que se concentra fuertemente en la adquisición de deuda frente al financiamiento concesional”.

No obstante, no solamente es necesario priorizar las acciones de adaptación en términos presupuestarios, sino que, además, se deben incorporar los impactos futuros del cambio climático en otros tipos de proyectos, no exclusivamente climáticos, con una base científica robusta. Según Suzanne Carter, de Alianza Clima y Desarrollo (CDKN), y Jean-Pierre Roux, de Future Climate for Africa (FCFA), “hay muchos ejemplos en las propuestas de proyectos en los que los impactos climáticos futuros no se consideran en absoluto o no son lo suficientemente robustos, lo que conlleva el riesgo de una mala adaptación”. Por esto, el cambio climático exige un nuevo enfoque para la formulación de proyectos: no se trata de que sea un componente independiente o, incluso, aislado, sino que sea una perspectiva que atraviese los proyectos desde su formulación.

Según el informe “La economía del cambio climático en América Latina y el Caribe”, elaborado en 2018 por la CEPAL, los impactos del cambio climático podrían costarle a América Latina entre el 1,4 y el 4,3% de su PIB anual. Por esto, el cambio climático es una oportunidad para abordar la problemática desde otras perspectivas, alejadas de las lógicas del mercado y de la rentabilidad, que permitan priorizar tanto al ser humano como a los ecosistemas en una transición hacia un nuevo sistema, no solo climático sino también social y económico.

Fuente: Climate Funds Update

Financiamiento internacional para la adaptación

¿Cuántos fondos se necesitan para implementar acciones de adaptación efectivas en la región y cuáles pueden ser las fuentes de esos fondos? Si bien existen estimaciones que rondan los 500.000 millones de dólares, la respuesta todavía es incierta.

El Informe especial sobre los impactos del calentamiento global de 1,5 grados Celsius del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) destaca que “es difícil calcular cuánta financiación en adaptación es congruente con un calentamiento global de 1,5 grados Celsius y compararla con un calentamiento global de 2 grados”. Además, entre las principales barreras para la movilización de financiamiento para adaptación, el informe destaca “la escala de la financiación en adaptación, la reducida capacidad y el acceso a la financiación para la adaptación”.

En su informe para políticas “Desafíos del financiamiento para la adaptación al cambio climático en América Latina y el Caribe”, Virginia Scardamaglia señala que dos de las principales barreras para acceder a financiamiento internacional por parte de los gobiernos nacionales tiene que ver con la elaboración de proyectos y la acreditación de entidades de acceso directo. Los fondos climáticos como el Fondo Verde para el Clima o el Fondo de Adaptación tienen mecanismos muy complejos para el otorgamiento de recursos, con una exigencia muy alta en cuanto al diseño de los proyectos. Por otro lado, estos mecanismos en muchos casos requieren instituciones acreditadas para presentar proyectos y solicitar fondos. Y los procesos de acreditación también son complejos. Esto demanda a los gobiernos nacionales el desarrollo de capacidades específicas de las que carecen. Según Scardamaglia, se observa una “falta de recursos humanos, tanto en número como en capacitación en los temas de cambio climático y desarrollo de proyectos” que impide a los gobiernos acceder a fondos climáticos para implementar acciones de adaptación.

En este sentido, se han llevado adelante diversas iniciativas para fortalecer las capacidades para el diseño de proyectos que permitan a gobiernos e instituciones acceder a fondos climáticos multilaterales. Una de ellas es el “Programa de fortalecimiento de capacidades en formulación de propuestas para acceder a financiamiento climático”, llevado a cabo por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), CDKN, Fundación Futuro Latinoamericano (FFLA), entre otras instituciones. El programa consistió en diez módulos con temas de importancia clave para entender las finanzas climáticas internacionales y abordar los proyectos desde temas prioritarios en el marco del Acuerdo de París, como la perspectiva de género o los pueblos indígenas. El programa, además, está disponible de forma libre para su uso por actores públicos y privados.

Una de las posibles soluciones para superar estas barreras tiene que ver con establecer vínculos entre sociedad civil y gobiernos nacionales. En este sentido, las organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos tienen una gran oportunidad para colaborar en el diseño de proyectos, en la construcción y el fortalecimiento de capacidades y en la implementación de los planes. Por un lado, las organizaciones que trabajan en temas de cambio climático tienen experiencia en el diseño y la implementación de acciones climáticas y, además, tienen presencia y actuación territorial. Un ejemplo de colaboración lo da el Fondo Acción en Colombia, que es la primera entidad nacional en ejecutar el proyecto “Preparación para la Adaptación Nacional”, financiado por el Fondo Verde para el Clima. La perspectiva colaborativa no solo sirve al objetivo concreto de obtener financiamiento para implementar las NDC, sino que también ayuda a los gobiernos a conocer y entender las problemáticas territoriales y a facilitar los puentes entre las políticas nacionales y las locales.

Una oportunidad de colaboración

Según el Grupo de Financiamiento Climático para Latinoamérica y el Caribe (GFLAC), para mejorar el entendimiento y facilitar la toma de decisiones entre las Partes firmantes del Acuerdo de París es fundamental definir criterios comunes de clasificación del financiamiento climático y realizar análisis completos de los flujos de financiamiento a nivel global, incluyendo no solo la visión de los países donantes, sino también de los receptores.

En su informe “La importancia de la medición, el reporte y la verificación del financiamiento climático en América Latina”, GFLAC señala que los países receptores también deben jugar un rol activo a la hora de facilitar la transferencia de recursos. Estos países también deben tener sus propios mecanismos de medición, reporte y verificación (MRV) de financiamiento que les permitan identificar sus brechas de cara a mejorar sus estrategias de obtención de fondos para alcanzar los objetivos definidos en sus NDC. Esto también ayudaría a generar confianza entre las partes involucradas en el flujo de financiamiento. Y, además, permitiría a los países receptores asignar con precisión los fondos destinados a la acción climática provenientes de sus presupuestos públicos.

Por otro lado, el sector privado también debe incluirse en la estrategia integral de financiamiento de la acción climática. No solamente es un aportante de recursos financieros, sino que además puede proveer información valiosa que permita rastrear el financiamiento climático a nivel nacional. GFLAC señala la importancia de medir el financiamiento privado para conocer con precisión la magnitud de la participación de este sector en la acción climática. Por ejemplo, en 2019, el GFLAC ayudó a desarrollar una metodología que le permitirá al gobierno de Costa Rica realizar una medición y un monitoreo de los flujos privados canalizados a través del sistema financiero regulado hacia proyectos que puedan estar asociados a acciones de mitigación y adaptación al cambio climático.

Uno de los principales desafíos para América Latina tiene que ver con el financiamiento de la acción climática. Para sortearlo, los países enfrentan el reto de generar mecanismos efectivos que les permitan cuantificar sus necesidades de financiamiento y las áreas de acción prioritarias, en línea con los objetivos de sus NDC. Para lograrlo, la participación de todos los sectores de la sociedad es de vital importancia. Por esto, la cuestión del financiamiento climático es, también, una oportunidad para generar procesos e instrumentos que permitan generar vínculos más estrechos entre sociedad civil, sector privado y gobierno. En esencia, se trata de una oportunidad para dar un paso adelante hacia un sistema que permita transparentar el uso y el destino de los fondos, tanto públicos como privados. Y esto es un mandato necesario para asegurar un futuro de resiliencia climática para todos y todas.

Este artículo fué publicado orignalmente en Inncontext por Yanina Paula Nemirovsky dentro del marco del proyecto La Ruta de los aportes de la sociedad civil a las NDCs de América Latina.