Por: Pablo Peña*
Especialista en cambio climático
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental

Como se recuerda, el alcance de las contribuciones nacionales  (INDC) fue uno de los 5 temas clave que se discutieron en la COP 20 en Lima.

Hasta el momento, se han comunicado 12 compromisos climáticos, o INDC, ante la secretaría de la convención. Los 12 INDC comprometen a 39 países, principalmente desarrollados. En Latinoamérica, México es el único país, hasta ahora, en presentar un INDC pero todos están trabajando en ellos y otros ya han puesto sus borradores a consulta pública, como acaba de hacer el Perú. Recientemente, el Ministerio del Ambiente publicó un borrador de lo que serían las acciones y metas climáticas a las cuales se compromete el Perú frente al mundo.

Estos son los 5 temas clave para entender la propuesta de INDC Perú:

1. Cuatro escenarios posibles para reducir gases de efecto invernadero (GEI)

Este es uno de los puntos principales de la propuesta. Para poder definir a qué nos comprometemos, necesitamos saber cuánto emitimos y cuánto emitiremos. Actualmente, el Perú emite alrededor de 189 millones de toneladas de CO2eq[1] al año,[2] con una tendencia creciente. En términos mundiales, esto es poquísimo, alrededor de 0.5% de todas las emisiones globales. Por eso, es legítimo que países en vías de desarrollo como el Perú aún tengan espacio para seguir emitiendo gases de efecto invernadero o GEI en el futuro mientras se desarrollan.

Justamente, es clave estimar cuánto emitiremos en el futuro para saber cuánto de eso podría ser reducible. Para el 2030, la propuesta de INDC Perú define un escenario business as usual o (BAU) más 4 escenarios posibles de sostenibilidad:

1. Escenario business as usual o BAU: como dice el texto borrador, es el escenario “si todo sigue igual”. Este escenario es clave porque es la base con la que podemos comparar todos los siguientes escenarios de mejoras sostenibles del país. Según el texto, nuestro BAU al 2030 sería de más de 269 millones de toneladas de CO2eq.
2. Escenario 1 propuesto: Perú implementa pocos proyectos de mitigación. Al 2030, reduciríamos solo 4% emisiones comparado con el BAU.
3. Escenario 2 propuesto: Perú implementa algunos proyectos más de mitigación que el escenario anterior. Al 2030, reduciríamos 14% de emisiones comparado con el BAU.
4. Escenario 3 propuesto: Perú implementa aún más proyectos de mitigación que los dos escenarios anteriores. Al 2030, alcanzaríamos a reducir 31% de nuestras emisiones comparado con el BAU.
5. Escenario 4 propuesto: Perú implementa un máximo de proyectos de mitigación. Al 2030, alcanzaríamos a reducir 42% de nuestras emisiones comparado con el BAU.

El borrador de INDC Perú puesto a consulta propone que optemos por el Escenario 3. Aquí, será clave que el Ministerio del Ambiente provea mayor información para apreciar correctamente las consecuencias de elegir tal o cual escenario. Por ejemplo, sería interesante aplicar análisis de beneficio costo a cada escenario y tener más herramientas para decidir el mejor escenario que le conviene al Perú, que sea más realista pero a la vez ambicioso y que no implique costos inaccesibles.

2. El número: 31% menos emisiones que el Business as Usual (BAU)

Ese número es el corazón de la propuesta. El Ministerio del Ambiente propone usar el Escenario 3, comprometiendo al País a que, para el 2030, emitamos 31% menos GEI que lo que emitiríamos si siguiéramos nuestra tendencia actual, o escenario business as usual (BAU).

31% menos que la tendencia al 2030 significa que emitiremos casi lo mismo que emitimos hoy, y eso es bastante aceptable. En promedio, Perú emite más GEI cada año; una tendencia ascendente debido a que nuestra economía y nuestra población crecen, lo que usualmente significa más emisiones. Así, si cumplimos las acciones del Escenario 3 lo que emitiríamos al 2030 sería similar a lo que emitimos hoy, según los estimados. Por eso, en el 2030, no solo emitiremos menos GEI per cápita (porque tendremos emisiones similares a las de hoy pero dividas entre más personas) sino también tendremos un desarrollo productivo más eficiente en emisiones (más riqueza con menos emisiones, o lo que se conoce como el “desacoplamiento”).[3]

Y, ¿cómo se compara la propuesta de reducciones de Perú frente al resto de compromisos mundiales hasta ahora? Aquí una tabla comparativa de los 12 INDC comunicados más la propuesta peruana:

Cuadro: elaboración propia. Fuente: http://www4.unfccc.int/submissions/indc/Submission%20Pages/submissions.aspx

La meta de reducción propuesta es difícil de comparar a simple vista con las metas de otros INDC porque los países están usando diferentes años base para medir su reducción. Hasta ahora, la gran mayoría de países proponen reducciones con base a lo que emitieron en 1990[5]. En cambio, el Perú, como otros países que no tenían compromisos obligatorios bajo el Protocolo de Kioto o los que están en vías de desarrollo, propone metas con base a lo que emitiría en el 2030 si mantenemos nuestra tendencia normal de emisiones (BAU). Lo más razonable sería compararnos con estos últimos países, en particular con países con contexto más o menos similar, como México por ejemplo, aunque con mucho cuidado porque las emisiones de cada uno son originadas por fuentes o en proporciones distintas.

3. ¿Cómo llegaremos a 31% menos emisiones al 2030 comparado con el BAU?

En los INDC, tan importante como responder cuánto nos comprometemos a reducir es cómo lo haremos. El borrador de INDC Perú plantea “58 opciones de mitigación” para llegar a ese 31% menos GEI al 2030 comparado con el BAU. Para eso, combina una serie de proyectos, programas y políticas estatales en 6 sectores clave:

1. Energía: energías renovables, generación distribuida con paneles solares, cogeneración, optimización de motores y calderas, reemplazo de lámparas en viviendas y comercios, eficiencia energética de ladrilleras, etc.)
2. Transporte: Corredor 2 de Metropolitano, chatarreo, conversión a GNV en buses y vehículos, buses y camiones eficientes, autos híbridos, metro de Lima en líneas 2, 3 y 4, etc.
3. Procesos Industriales: reemplazo de clinker en el cemento por puzolana, escoria siderúrgica y filler de carrizo; sustituir carbón por gas natural en hornos de cemento y de hierro y acero.
4. Agricultura: manejo y recuperación de pastos naturales, sistema silvopastoril para evitar deforestación, reconversión de arroz por quinua en costa, buenas prácticas pecuarias en alpacas, etc.
5. Forestal: establecer mejores condiciones habilitantes, como ordenamiento territorial, control y vigilancia forestal, y terminar de asignar derecho forestales. También, sistemas agroforestales de café y cacao, transferencias directas condicionadas por conservación, manejo forestal sostenible en concesiones, reforestación comercial y comunal, etc.
6. Residuos: en rellenos sanitarios se plantea capturar y quemar metano, compostaje, reciclaje y tecnología semi-aeróbica.

En el siguiente gráfico se puede ver cuánto contribuiría cada sector para la meta del 31% de reducciones con respecto al BAU al 2030:

Cuadro: elaboración propia. Fuente: propuesta de INDC Perú para consulta pública.

El listado de “opciones de mitigación” y el gráfico muestran dos temas importantes. El primero es que según la propuesta de INDC, “más del 50% de los proyectos considerados (…) ya están encaminados”. Cabe la pregunta, entonces: ¿por qué si “ya están encaminados” no son parte del BAU en vez del escenario 3? La respuesta estaría en que el BAU o el escenario de “si todo sigue igual” se construyó “considerando información histórica” teniendo como base el 2010; es decir, tomando la tasa promedio de emisiones históricas de GEI y proyectándola hacia el futuro sin incluir muchos de estos proyectos sostenibles. Queda pendiente tener más información sobre cómo se ha construido el BAU para poder apreciar correctamente las metas de reducción y las acciones para llegar a ellas.

El segundo tema tiene que ver con lo que muestra el gráfico. Dos tercios de la mitigación al 2030 de Perú se lograrían aplicando solamente las 10 opciones de mitigación en el sector forestal. Eso tiene sentido pero es ambicioso. Nuestro real potencial para reducir emisiones estaría en el sector forestal, teniendo en cuenta que, actualmente, alrededor de la mitad de las emisiones del país son producidas justamente por la deforestación de los bosques. Eso no quiere decir que sea fácil ni barato detener la deforestación, pero sí que, atacándola, podemos reducir mucho nuestras emisiones de GEI.

El “cómo” debe ir acompañado del “quién lo paga”. Esto es algo que aún no está claro internacionalmente pero lo más seguro es que, para el caso de países en vías de desarrollo, hayan porciones de sus INDC que deban ser financiadas nacionalmente y otro tanto financiadas por el Fondo Verde para el Clima, por ejemplo. El INDC Perú reconoce esto y dice que “la contribución nacional se convertirá eventualmente en un compromiso de los Estados [y] permitirá canalizar el financiamiento internacional hacia acciones priorizadas”.

4. No sólo mitigar sino adaptarnos al cambio climático

Mitigar y adaptarnos son dos caras de la misma moneda climática. Citando un estudio de 2009, la propuesta de INDC Perú calcula que tendremos muchas pérdidas económicas significativas (alrededor de 6% menos del PBI) por el cambio climático.[6] Los afectados serían los grupos sociales que ya son vulnerables como campesinos y pequeños agricultores, pescadores artesanales y poblaciones indígenas. Por eso, el INDC Perú propone que el país se ponga como grandes metas: reducir a la mitad los afectados por fenómenos naturales asociados al cambio climático, sacar a un cuarto de personas de su situación vulnerable, reducir las posibilidades que tienen las personas que han salido de pobreza de recaer en ella por el cambio climático y, finalmente, reducir en la mitad las pérdidas al PBI por el fenómeno del niño.

El INDC Perú propone enfocarse en atender 6 sectores prioritarios, estableciendo acciones concretas de adaptación. En el caso del agua, se plantean acciones que van desde promover consumo eficiente hasta asegurar las cabeceras de cuenca y facilitar el uso de mecanismos innovadores como la retribución por servicios ecosistémicos. Para la agricultura, se plantea promover la “agricultura climáticamente inteligente” entre otras formas de conservación de suelos, como la recuperación de andenes. En el caso de la pesca, este es un sector que sería de los más fuertemente afectados por el cambio climático debido a la sensibilidad de los peces a pequeños cambios de temperatura del agua; por eso, se propone diversificar las especies que se pescan, mejorar el monitoreo y promover pesca responsable. Para las ciudades, el INDC Perú propone básicamente dos acciones: que las municipalidades más vulnerables tengan buena gestión de riesgos y que exista un consumo eficiente de agua potable. En los bosques, se busca aumentar su resiliencia restaurándolos y reforestando así como evitando deforestar y promoviendo que los pequeños productores forestales se formalicen. Finalmente, en la salud, el INDC propone promover investigación, asegurar acceso a agua segura, y prevenir enfermedades sensibles al clima como la malaria.[7]

La mayoría de estas acciones y metas están ya propuestas en otros documentos, como políticas y planes oficiales del Perú. En este sentido, el INDC Perú hace un buen esfuerzo en dar una lógica conjunta a lo que eran acciones separadas, empaquetándolas como acciones verdaderas de adaptación al cambio climático. Sin embargo, será clave ir más allá y ligar las acciones que tienen potencial de ser a la vez de mitigación y de adaptación (como muchas en el sector forestal y agrícola), para mostrar fortaleza y el verdadero potencial de nuestras contribuciones.

5. Nuestra opinión importa: el proceso de consulta pública del INDC Perú

El INDC Perú es un borrador y se puede mejorar. Por eso, el Ministerio del Ambiente ha desarrollado un plan de consulta pública. El plazo final para presentar aportes al INDC Perú es el 17 de julio. Según el plan, deberíamos tener lista una versión final del INDC Perú y comunicarla a la secretaría de la convención en poco más de dos meses, antes que termine agosto.

La idea es que todos podamos aportar desde nuestro sector. Después de todo, el INDC no debería ser un trabajo exclusivo de “especialistas en cambio climático”, sino más bien un conjunto de acciones provenientes de diferentes sectores con un objetivo común climático. Así, si les interesa y conocen de bosques, denle una buena leída a cómo el Perú espera recortar emisiones reduciendo la deforestación. Si su tema es la basura o reciclaje, revisen las acciones propuestas para residuos sólidos en rellenos sanitarios. O, si su tema es el transporte, evalúa si no hay acciones más viables de vehículos híbridos, por ejemplo, que se podrían proponer en alguno de los escenarios.

Las 3 preguntas clave que debemos hacernos al leer el INDC son: 1) ¿están todas las acciones mapeadas? 2) ¿cuánto nos costará y cuánto nos beneficiará adoptar cada escenario? y 3) ¿podemos o debemos ser más ambiciosos?

Si bien tener un buen INDC del Perú es un compromiso internacional climático, su importancia está en lo que puede hacer por el país. El INDC Perú debe ser una oportunidad que vaya más allá del clima, para lograr cambios hacia una economía verde que genere más y mejores trabajos valiosos en el futuro y que asegure la protección de nuestros ciudadanos más vulnerables. Es a la vez una buena política nacional ambiental, económica, de empleo, y de derechos humanos.  Finalmente, el INDC Perú debe servir para dibujar nuestra visión de país en el futuro, del Perú que queremos.

[1] CO2eq quiere decir “carbono equivalente”. Otros gases de efecto invernadero se convierten a su equivalencia en dióxido de carbono, para poder contar todo en una sola unidad: CO2eq.

[2] De acuerdo con el Gráfico 1 del Anexo 1 de la propuesta de INDC Perú.

[3] Esto es lo que se conoce como “desacoplamiento” o decoupling. Tradicionalmente, el crecimiento estaba íntimamente asociado con mayores emisiones de gases de efecto invernadero. Pero, en los últimos años, varios países han mostrado que, aplicando políticas sostenibles serias, pueden crecer en términos de su PBI sin incrementar sus emisiones; efectivamente “desacoplándolas”.

[4] Bélgica, Bulgaria, Croacia, República Checa, Dinamarca, Alemania, Estonia, Irlanda, Grecia, España, Francia, Italia, Chipre, Latvia, Lituania, Luxemburgo, Hungría, Malta, Holanda, Austria, Polonia, Portugal, Rumanía Eslovenia, Eslovaquia, Finlandia, Suecia y el Reino Unido.

[5] La razón es que 1990 sirvió como el año base en la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y en el Protocolo de Kioto. De acuerdo con el Protocolo de Kioto, los países desarrollados debían reducir un porcentaje predeterminado con respecto a lo que emitían en 1990, obligatoriamente.

[6] http://www.bcrp.gob.pe/docs/Publicaciones/Documentos-de-Trabajo/2009/Documento-de-Trabajo-14-2009.pdf

[7] En el caso del financiamiento para todas estas acciones de adaptación, el INDC sí identifica acciones que podría pagar el Perú y otras que necesitarían de financiamiento externo.

* Eventualmente, CDKN invita a expertos de todo el mundo a escribir sobre temas específicos. Sin embargo, las opiniones expresadas en el presente artículo no representan necesariamente la opinión de CDKN ni de las organizaciones que conforman la alianza.