Al admitir su gran vulnerabilidad frente al cambio climático, El Salvador ha logrado grandes progresos para desarrollar una Estrategia Nacional de Cambio Climático. Informan Carolyn Fry y Gabriela Villamarín.

El Salvador enfrenta una vulnerabilidad crítica a los desastres climáticos. Según el Global Facility for Disaster Reduction and Recovery (Mecanismo Mundial para la Reducción y Recuperación de Desastres), casi el 90% de su superficie se encuentra en riesgo por los eventos de esa naturaleza, el 95% de su población vive en zonas de riesgo y el 96% de su producto bruto interno (PBI) se genera en estas zonas (1). Sólo en tres años, los eventos relacionados con el clima produjeron pérdidas y daños por US$1.3 mil millones de dólares (2). El PBI anual del país es de alrededor de US$23 mil millones de dólares.

En un esfuerzo por incrementar la resiliencia de su economía y su población a los eventos climáticos, El Salvador encargó un proyecto en el año 2011 para desarrollar y aplicar las políticas y la estrategia nacional para el cambio climático, lo que culminó con el lanzamiento de la Política Nacional del Medio Ambiente en Junio de 2012 y la Estrategia Nacional del Medio Ambiente en Junio de 2013, incorporando en ambas las metas para el cambio climático. Ahora, el gobierno está preparando los Planes de Acción para llevar a la práctica la estrategia. Los cimientos para ello se establecieron gracias al apoyo que prestó CDKN al diálogo entre las partes interesadas locales, sustentado por estudios realizados por expertos internacionales.

“El gran logro de este proyecto ha sido colaborar con diferentes Ministerios, tales como el de Educación, Agricultura, Infraestructura y Hacienda […] y cada uno de estos Ministerios fue responsable del desarrollo de su propia estrategia y su propio plan para el cambio climático,” explica Herman Rosa Chávez, Ministro del Medio Ambiente y Recursos Naturales. “Al principio existía el riesgo de que todas estas estrategias requirieran un esfuerzo extraordinario por parte del MARN [Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales], lo que no fue el caso.”

Con un área de alrededor de 20,000km2, El Salvador es el país más pequeño de América Central. Tiene una topografía escarpada, con muchas pendientes de más de 30 grados, y cuencas pequeñas. Su único río principal, el Lempa, tiene sus cabeceras de cuenca y parte de su curso en los países vecinos. Una deforestación severa y la erosión del suelo han contribuido a exponer su geografía a los deslizamientos de tierra e incendios forestales. Estas características, acompañadas de estrictas limitaciones fiscales, hacen que este país sea altamente susceptible a los fenómenos meteorológicos extremos. En el año 2010, las pérdidas para la agricultura producidas por las inundaciones sobrepasaron los 100 millones de dólares, mientras que aquéllas generadas por la sequía alcanzaron los USD38 millones (3).

Desde los años 90, ha habido un incremento en la frecuencia y la duración de las tormentas, así como un cambio acentuado en el patrón de su ocurrencia. Los huracanes solían golpear a El Salvador de manera esporádica, venían sólo del Atlántico y se limitaban a los meses de septiembre y octubre. Sin embargo, desde mediados de los años 90, dichas tormentas se han producido con mayor frecuencia, se han originado tanto en el Atlántico como en el Pacífico, y han golpeado en seis meses diferentes del año.

El gobierno de El Salvador creó el MARN en respuesta al aumento de los eventos climáticos extremos y empezó a promover la integración del cambio climático en la política nacional. Al principio, esto estuvo orientado a cumplir con las obligaciones asumidos por el país después de haber ratificado la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y el protocolo de Kyoto. Sin embargo, desde el Huracán Ida en el año 2009, la postura del gobierno había dado un giro hacia la integración de la reducción del riesgo en todas las áreas de la política, incluyendo la financiera.

Los hallazgos a partir del trabajo de CDKN contribuyeron a la generación de un documento base que estableció los cimientos para el desarrollo de una Estrategia Nacional para el Cambio climático (ENCC). Esta ENCC fue incorporada en la Estrategia Nacional para el Medio Ambiente (ENMA), que incluyó cuatro ejes: cambio climático; biodiversidad; recursos hidrológicos y saneamiento ambiental. Lanzada en Junio del 2013, la ENMA establecía que el principal esfuerzo para la ENCC era el de “revertir la degradación ambiental” con la finalidad de “reducir la vulnerabilidad al cambio climático.”

Ahora, el Ministerio se encuentra en el proceso de preparar los Planes de Acción para la aplicación de sus estrategias ambientales, lo que involucrará un importante esfuerzo para la restauración del paisaje. Esto ha sido previsto en el programa emblemático del Ministerio, el Programa Nacional de Restauración de Ecosistemas y Paisajes (PREP), que está siendo ejecutado actualmente. Para que el programa se haga realidad, es preciso que el MARN empiece a tomar parte en acuerdos políticos a niveles interministeriales y sub-nacionales, y se necesitará un importante financiamiento para lograr esta enorme transformación.

Los enfoques de este tipo, basados en el ecosistema, a menudo involucran técnicas de reforestación y conservación que contribuyen a la mitigación incrementando el almacenamiento de carbono, al mismo tiempo que refuerzan la adaptación reduciendo la escala de las inundaciones y los deslizamientos. Ahora, el MARN está promoviendo con mucha fuerza la idea de asociar las metas internacionales del PREP a metas y compromisos internacionales, como por ejemplo El Desafío de Bonn, REDD+ y las Metas de Aichi para el 2020.

Originalmente, CDKN recibió el encargo de brindar un apoyo exhaustivo a la Estrategia Nacional de Cambio Climático colaborando con labores de investigación y análisis sobre agua, agricultura, educación, salud e infraestructura. Más adelante, se amplió esta misión haciéndola más flexible, de manera que el equipo pudiera responder a los eventos que ocurrieran durante el curso del proyecto. El hecho es que el inicio del proyecto coincidió con una emergencia nacional provocada por la Depresión Tropical 12–E; el trabajo inicial se enfocó, por ello, a colaborar con el Ministro Rosa en el desarrollo del plan de reconstrucción.

Este evento puso en la agenda nacional, al más alto nivel político, los problemas de administración de riesgo, reducción de vulnerabilidad y adaptación al cambio climático. Subsecuentemente, CDKN pudo llevar adelante una investigación a profundidad sobre la capacidad institucional del MARN y del SINAMA, la plataforma inter-ministerial e inter-municipal del país para la administración medioambiental y la formulación de políticas(4). A pesar de que el gobierno había avanzado en la mejora de su capacidad de respuesta ante situaciones de emergencias y en la reducción de las muertes a consecuencia de los desastres naturales, el equipo de investigación halló que aún había mucho que mejorar en cuanto a cómo se manejaban los riesgos, particularmente aquéllos relacionados con el cambio climático. Específicamente, se halló que había una necesidad de reforzar las habilidades sociales, políticas y técnicas del personal.

“Además de las operaciones ambientales tradicionales del MARN, tales como encargarse de brindar los pronósticos meteorológicos y expedir licencias medioambientales, era necesario que el Ministerio jugara un rol estratégico, estrechamente ligado al Gabinete Presidencial, y que coordinara el SINAMA, el cual abarcaba diferentes ministerios y más de 250 municipalidades,” explica Isabella Souza, la entonces Gerente de Proyecto de CDKN. “En ese contexto, era necesario que el MARN y el SINAMA desarrollaran nuevas estructuras institucionales, y se aseguraran de que su personal estuviera preparado para manejar nuevas situaciones. Un técnico, por ejemplo, no debería hablar solo en términos técnicos al tratar de negociar un acuerdo con el alcalde de un municipio severamente afectado por fenómenos climáticos extremos. Para lograr las metas de un desarrollo compatible con el clima y de la reducción del riesgo ante desastres, era mandatorio que todas las partes interesadas desarrollaran nuevas habilidades, tanto sociales como técnicas.”

Con estas necesidades en mente, CDKN ha iniciado las labores de la segunda fase de apoyo del proyecto, que está en curso actualmente. Tiene dos objetivos: Primero, a un nivel organizacional, el equipo busca fortalecer las capacidades de coordinación institucional del MARN y el SINAMA, de manera que tengan mayor capacidad de desarrollar e implementar políticas que para que la sociedad y la economía salvadoreñas obtengan mayor resiliencia al cambio climático. En segundo lugar, a un nivel individual, busca fortalecer los recursos humanos del MARN y el SINAMA, y definir las competencias del personal en torno a sus roles en el desarrollo frente al cambio climático y la gestión de riesgo de desastres.

Adicionalmente, a nivel regional, CDKN está ayudando a difundir el doble enfoque de mitigación y adaptación de El Salvador. El objetivo es compartir con otros países de América Central las lecciones aprendidas y los beneficios de combinar los esfuerzos de mitigación con los enfoques de adaptación, como un ejemplo en la práctica de desarrollo compatible con el clima.

Así como ha establecido claramente sus expectativas para el MARN y el SINAMA, el gobierno de El Salvador ha sido consecuente al incluir explícitamente la adaptación climática como una de las mayores prioridades del Ministerio de Hacienda a la hora de desarrollar el presupuesto nacional. “Detener la degradación ambiental y promover la adaptación al cambio climático” es una prioridad nacional confirmada en la Política Presupuestal del 2013. (Ministerio de Hacienda, 2012). En el tiempo, la esperanza es que los esfuerzos de mitigación y adaptación de El Salvador queden como un ejemplo para otros países de América Central y, aún más, de las ventajas de colocar el cambio climático en el corazón de la política gubernamental.

(1) Mecanismo Mundial para la Reducción y Recuperación de Desastres, 2010: 96. Citado en Vientos de cambio para enfrentar el Cambio Climático en El Salvador: Cimientos para una Estrategia Nacional, 2012.

(2) Vientos de cambio para enfrentar el Cambio Climático en El Salvador: Cimientos para una Estrategia Nacional, 2012.

(3) Vientos de cambio para enfrentar el Cambio Climático en El Salvador: Cimientos para una Estrategia Nacional, 2012.

(4) La ley de Medio Ambiente creó el SINAMA: el Sistema Nacional de Gestión Ambiental, con el propósito de “establecer, poner en funcionamiento y mantener en las entidades e instituciones del sector público los principios, normas, programación, dirección y coordinación de la gestión ambiental del Estado”. Para cumplir con la Ley de Medio Ambiente, todos los ministerios, las municipalidades y las instituciones autónomas debían tener unidades medio ambientales que conformaran el nivel operacional del SINAMA. Estas unidades reportan directamente a la alta gerencia de cada entidad. (Descrito en la Política Nacional del Medio Ambiente, sección 7, p. 30)