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OPINION:Inclusión del enfoque de género en las políticas públicas climáticas de América Latina: aprendizajes entre Perú, Chile y Ecuador

Incluir el enfoque de género en las políticas públicas climáticas se ha vuelto una prioridad internacional. Sin embargo, para algunos  países no es una tarea simple. Existen limitaciones culturales, políticas y sociales que impiden que la transversalización de género sea posible.  En este contexto, aprender de otras experiencias es clave para poder avanzar. En este blog analizamos cómo Perú, Ecuador y Chile han abordado el tema.

Intercambiando experiencias

En Junio de 2019 se realizó el intercambio: “integrando enfoque de género en políticas de cambio climático en América Latina” en Chile,  donde participaron especialistas en el tema de Perú, Ecuador y Chile: Jessica Huertas (Ministerio de Ambiente de Perú), Johanna Arriagada y Mónica Alvear (Ministerio de Ambiente de Chile),   María Inés Rivadeneira y Cristina García (Ministerio de Ambiente de Ecuador), Eliana Muñoz (Consejo Nacional de Igualdad de Género de Ecuador),  Diana Rodríguez – y Marina Casas – CEPAL. LA facilitación de este taller de intercambio estuvo a cargo de Gabriela Villamarín: FFLA / CDKN.  Este artículo de opinión fué elaborado por María José Pacha en base a insumos de las expertas.

Este aprendizaje Sur- Sur de experiencias sobre cómo el tema de género ha sido transversalizado en cada país ha brindado interesantes lecciones aprendidas y recomendaciones que pueden ser de utilidad para otros países. Recorremos en este artículo el camino de cada país a partir de lo que nos han compartido las mencionadas especialistas.

El Cambio Climático afecta en forma diferenciada a los distintos grupos

La necesidad de elaborar planes, programas y proyectos  para transversalizar el enfoque de género se justifica en el reconocimiento de que el cambio climático no impacta de la misma forma a las personas, sino que lo hace de manera diferenciada. Esto depende  de diversos factores como: las características del territorio, los niveles socioeconómicos, el género y su capacidad adaptativa o de respuesta frente a los riesgos que genera el cambio climático.

Contar con datos demográficos para ilustrar estas premisas es clave.  El Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Ecuador plasma algunos datos sobre la realidad social diferenciada entre hombres y mujeres:

  • Las mujeres destinan en promedio cuatro veces más de tiempo al trabajo no remunerado, es decir, al trabajo de cuidado del hogar (INEC, 2016).
  • La población económicamente activa femenina se dedica principalmente a actividades de servicios, comercio y venta informal (25,33%); ocupaciones elementales (19,14%); actividades científicas (12,13%); y puestos de dirección y gerencia (16,97%). Frente a la población masculina que se dedica principalmente a actividades científicas (26,35%) y ocupa puestos de gerencia y dirección (17,10%) (INEC, 2018).
  • El 95,76% de la población menor a 15 años que realiza actividades domésticas es femenina frente al 4,24% de la población masculina (INEC, 2018).
  • La pobreza femenina representa un 28% frente al 26,6% de la pobreza masculina (INEC, 2010).
  • 6 de cada 10 mujeres en Ecuador han sufrido violencia de género y se observa un incremento de feminicidios (Valle C., 2018)

Con estos antecedentes, incorporar el enfoque de género en los programas, proyectos y políticas de cambio climático evita que sus efectos exacerben las brechas de género, promueve la igualdad y empoderamiento de mujeres y niñas y permite obtener resultados más igualitarios y sostenibles. 

¿Cómo se puede transversalizar el enfoque de género?

En América Latina y el Caribe se han utilizado diferentes mecanismos para la transversalización del enfoque de género en las políticas públicas, no solamente climáticas. Marina Casas Varez, consultora de la Unidad de Cambio Climático de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL nos cuenta que estos mecanismos son principalmente tres

  1. Planificación nacional a través de los mecanismos de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), como: los Programas Nacionales de Acción para la Adaptación (NAPAs por sus siglas en inglés), Planes Nacionales de Adaptación (NAP por sus siglas en inglés),las  Acciones Nacionales de Mitigación Apropiadas (NAMAs) y las Contribuciones Nacionales Determinadas (NDC por sus siglas en inglés).
  2. Políticas Sectoriales, por ejemplo de agricultura, bosques (iniciativas REDD+), energía y desastres naturales.
  3. Políticas Intersectoriales, como los Planes de Acción de Género y Cambio climático que en la región han sido desarrollados por México, Perú, Cuba, Costa Rica y Panamá.

A continuación, los ejemplos de Perú,  Ecuador y Chile nos ilustran mejor cómo se ha transversalizado el enfoque de género en  estos mecanismos.

Políticas intersectoriales: el ejemplo de Perú

Jessica Huertas Campoverde, Especialista de género y poblaciones vulnerables del Ministerio del Ambiente de Perú, nos comenta que el Perú ha avanzado significativamente en integrar el enfoque de género en las políticas públicas de cambio climático.  Pero esto no siempre fué así. Las políticas climáticas eran con género neutro, y esto implicaba que su impacto se reducía, pues, por ejemplo, las medidas de adaptación no consideraban las particularidades de acceso, poder y roles de hombres y mujeres de manera diferenciada. Esto también impactaba en la articulación intrasectorial necesaria para la implementación de medidas de adaptación y mitigación. Entonces, ¿qué cambió?

Como Jessica lo menciona: “en el Perú hemos incorporado el enfoque de género en varias políticas públicas, pues se tiene claridad de los múltiples beneficios para la reducción de desigualdades que conlleva la aplicación de este enfoque.  Es así que el Estado peruano ha suscrito y ratificado tratados y compromisos internacionales sobre derechos humanos en materia de igualdad y no discriminación”. 

Perú es un ejemplo de cómo el enfoque de género se puede abordar desde políticas intersectoriales y fue el primero a nivel Sudamericano en desarrollar un Plan de Acción en Género y Cambio Climático (PAGCC-Perú). El PAGCC es un instrumento de gestión pública que busca guiar las acciones de las distintas entidades del Estado peruano para lograr la disminución de las desigualdades de género en el país, en el marco de sus competencias vinculadas con la gestión de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y la adaptación al cambio climático. 

Fue completado en  2016 y vincula la Política Nacional y los Acuerdos Internacionales en Materia de Género y Cambio Climático.  Es así que el PAGCC se formuló bajo marcos internacionales y en especial el Programa de Trabajo de Lima sobre el Género, de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), decisión adoptada durante la COP20 en 2014. Mientras que en el ámbito nacional, el PAGCC articula el objetivo principal del Plan Nacional de Igualdad de Género 2012-2017 (PLANIG), de incorporar el enfoque de género en las políticas públicas, como la Estrategia Nacional ante el Cambio Climático (ENCC), documento orientador de todas las políticas y actividades relacionadas con el cambio climático que se desarrollan en el Perú.

El PAGCC evidencia las prioridades de los diferentes actores a nivel nacional y subnacional en las 8 áreas identificadas: bosques, recursos hídricos, seguridad alimentaria, energía, residuos sólidos, educación, salud y bienestar y gestión del riesgo. Para cada área prioritaria se presentan datos existentes sobre las brechas de género relacionadas con el cambio climático, además de una matriz donde se detallan los objetivos estratégicos, resultados, indicadores y acciones, en cuatro niveles específicos: gestión de la información, fortalecimiento de capacidades, políticas e instrumentos de gestión y medidas de adaptación y gestión de emisiones de GEI. 

Incorporando la dimensión de género en la NDC del Perú

Perú presentó su Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC por sus siglas en inglés) en 2016. Para incorporar transversalmente el enfoque de género en este instrumento se revisaron las medidas de mitigación y adaptación. En este proceso se determinó como acción general el uso del lenguaje inclusivo, así como también se incorporaron diferentes prácticas concretas para asegurar una transversalización adecuada, como las siguientes:

  • Participación : integrando y promoviendo la participación equitativa de mujeres y hombres en espacios de decisión/capacitación. Promoviendo la participación de mujeres en espacios o en temas donde usualmente no participa.
  • Comunicación/sensibilización: materiales con lenguaje inclusivo y en dónde se usan gráficos/fotos que evidencien la diversidad étnica y de género existente; gráficos/fotos con mujeres u hombres en roles diferentes a los estereotipos.
  • Cierre de brechas: Implica esfuerzos para lograr la igualdad, eliminando las limitaciones en el acceso, uso y control de los recursos para aprovechar las oportunidades. Por ejemplo: generar un espacio de formación para mujeres indígenas, aportando al cierre de brechas educativas existentes.
  • Documentos de gestión/planificación: Incorporando las variables de género, interculturalidad e intergeneracional en las políticas e instrumentos de gestión sectoriales. Estableciendo mecanismos legales que incorporen enfoques en la intervención y orientados a la prevención/sanción de la discriminación étnico-racial.
  • Gestión de la información/conocimiento: Brindando datos desagregados por sexo, edad, origen étnico y territorio.
  • Fortalecimiento de capacidades: Diseñando y desarrollando capacidades en funcionarios y funcionarias públicas, población objetivo considerando los enfoques transversales. Además de incluir en la planificación acciones que permitan la igualdad de acceso a espacios de diálogo capacitación y toma de decisiones. Por ejemplo: planificar acciones de capacitación generando espacios de cuidado de niñas y niños, para alentar la participación de las mujeres.

Planificación  nacional: transversalizando participativamente el enfoque de género en la NDC de Ecuador 

En el último año Ecuador ha realizado avances significativos para transversalizar el enfoque de género en su NDC, que fue presentada a la CMNUCC en marzo de 2019. El documento indica que el proceso participativo de la NDC ha sido diseñado con tres principios rectores, siendo uno de ellos transversalizar el enfoque de género en cada fase del proceso.  Además menciona que “con el fin de llevar a cabo una adecuada incorporación del enfoque de género y su transversalización en la formulación de la NDC, una de las estrategias implementadas en la metodología participativa consiste en contar con la asesoría técnica y acompañamiento permanente de actores relevantes en la temática a nivel nacional como el Consejo Nacional para la Igualdad de Género”.

María Inés Rivadeneira, Especialista de Género del Programa de Apoyo NDC, PNUD/MAE, menciona que este ha sido un proceso que comenzó hace varios años, cuando el Ministerio de Ambiente realizó un estudio en el 2013  sobre los Grupos de Atención Prioritaria (GAP), que reveló que uno de los aspectos con mayor incidencia es el de las desigualdades de género. Por lo tanto, en la Tercera Comunicación Nacional se establece que “es fundamental reconocer las brechas existentes entre mujeres y hombres en todos los ámbitos” (MAE, 2017). 

A partir del año 2018, Ecuador es parte de un piloto en el que participan 10 países a nivel global para la transversalización de género en las NDCs, como parte del Programa Global de Apoyo a la NDC implementado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Este programa está enfocado en la transversalización del enfoque de género en la formulación e implementación de la NDC y su plan de Implementación desde los ejes de: gobernabilidad, políticas y planificación.

Figura 1: Objetivos del proceso de transversalización de género en la NDC de Ecuador.

Fuente: NDC-SP/MAE

A partir de los objetivos planteados para el proceso de transversalización (Figura 1) el lineamiento general para la gestión de cambio climático es diseñar y ejecutar proyectos, programas e iniciativas que:

  • No refuercen las desigualdades de género existentes (neutralidad desde el punto de vista del género)
  • Contribuyan a corregir las desigualdades de género existentes (sensibilidad al género)
  • Contribuyan a redefinir los roles y las relaciones de género entre mujeres y hombres (carácter transformador desde el punto de vista del género)

De acuerdo a los ejes de acción el proceso de transversalización de género se comprende de la siguiente manera: 

  • Gobernabilidad: Marcos institucionales y mecanismos de coordinación

Se ha desarrollado una metodología para la integración del enfoque de género en la toma de decisiones, estructura y funcionamiento del Comité interinstitucional de cambio climático, así como la respectiva normativa. A la par se ha trabajado en la armonización de normativas y la incorporación de criterios fundamentales de género en los planes, programas y proyectos de cambio climático.

Desde abril de 2019 está conformada la Mesa técnica de género y cambio climático, espacio conformado por la cooperación y academia para brindar asistencia técnica especializada con la finalidad de generar procesos de mejora continua a la política de cambio climático.  En el marco de la Mesa se generó un diagnóstico inicial sobre las intervenciones territoriales en género y cambio climático en todo el país y se espera profundizar el mismo. Por otro lado, una de las prioridades de este espacio es el desarrollo de un Sistema de información de género y cambio climático, mismo que está en proceso de formulación. 

Con la finalidad de construir capacidades técnicas de género con el personal de cambio climático, se llevó a cabo un proceso de capacitación basado en la metodología de “aprender haciendo”; con el apoyo del Proyecto Readiness del PNUD y la co-facilitación de la FFLA- CDKN. 

  • NDC, Plan para la Implementación y Piloto sector Energía, subsector Transporte

Para llevar a cabo este proceso y alcanzar los objetivos planteados, bajo el liderazgo del Ministerio del Ambiente (MAE) y el Consejo Nacional para la Igualdad de Género (CNIG), mediante el Programa de Apoyo a la NDC y con la asistencia técnica de ONU Mujeres, se han desarrollado estrategias, metodologías y herramientas que viabilicen la transversalización de género en la NDC al 2025. Con estas herramientas se busca medir cómo se ven afectadas las mujeres y los hombres por las políticas de cambio climático en Ecuador. Este enfoque ayuda también a identificar oportunidades para que las mujeres sean agentes activas del cambio para mejorar la efectividad de la acción climática, reducir las emisiones y avanzar en la adaptación. 

El proceso participativo para la redacción de la NDC 2020-2025 buscó la reflexión y formulación de propuestas que promuevan el involucramiento de mujeres y hombres de la sociedad civil, organizaciones comunitarias y privadas y representantes de los diferentes niveles de la administración pública. Se trabajó en talleres por sectores, donde la participación de mujeres y hombres fue igualitaria (aproximadamente un 50% por cada sexo en los talleres participativos). Una de las estrategias implementadas en la metodología participativa consistía en contar con la asesoría técnica y acompañamiento permanente de especialistas en género.

Para la formulación de la NDC se preparó un manual de desarrollo del proceso participativo, Entre las iniciativas incorporadas en la NDC se encuentran varias que incluyen el componente de género en su formulación, con objetivos claros e indicadores, como el Programa Integral Amazónico de Conservación de Bosques y Producción Sostenible (PROAmazonía) y las Prácticas de ganadería climáticamente inteligente.

Adicionalmente, el 16 de abril de 2019 se llevó a cabo el primer Encuentro nacional de mujeres frente al cambio climático, del que se levantó el diagnóstico inicial sobre necesidades, impactos y oportunidades de las mujeres en las diferentes regiones del país. 

Al momento se está llevando a cabo un piloto integral del análisis de género en el sector de Energía, subsector Transporte con la intención de que el proceso pueda ser replicado y profundizado en la etapa de implementación. 

  • Integración de género en instrumentos de política del clima 

A partir del proceso de transversalización de género en la NDC, se han generado lineamientos de política que han dado como resultado la integración de género en diferentes instrumentos de cambio climático como son: Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, Cuarta Comunicación Nacional, Proyecto AICCA, Programa marino costero, Páramos, entre otros. 

Finalmente, bajo el liderazgo del Ministerio del Ambiente y el Consejo Nacional para la Igualdad de Género (CNIG), se encuentra en fase inicial el desarrollo del Plan de acción de género y cambio climático mediante un diálogo nacional con organizaciones de mujeres, hombres y personas LGBTI. 

Primeros pasos en Chile

En Chile el camino ha sido diferente. El Plan Nacional de Adaptación (PNA) de 2014 incorpora la dimensión de género solamente en sus principios, y la Contribución Nacional Determinada de Chile (NDC) de 2015 no integra transversalidad de género. También el país es parte del Programa NDC SP, como en Ecuador, y está trabajando para incorporar el enfoque de género en los ejes de adaptación y desarrollo de capacidades. Este proceso culminará a fines del 2019.

La Estrategia Nacional de Cambio Climático y Recursos Vegetacionales (ENCCRV) 2017 – 2025 es de los instrumentos que realiza un esfuerzo más sistemático para integrar la dimensión de género, desarrolló un proceso participativo e inclusivo, que permitió conocer las características, condiciones, intereses, necesidades, vulnerabilidades y capacidades de hombres y mujeres, lo cual, según el sector, ayudó a  orientar las decisiones acerca de las medidas y acciones definidas.

El Estado chileno ha tenido avances en género que se materializan en normativas e instituciones como el Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género (2016), el Plan de Igualdad entre Mujeres y Hombres 2010-2020, la Política Nacional de Igualdad de Género y no Discriminación del Poder Judicial (2018), y se encuentra en proceso un proyecto de Ley sobre el Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Sin embargo, todavía falta que las Estrategias de planificación se vinculen con las de género para poder transversalizar el tema. Como nos indican Johanna Arriagada, Coordinadora del Proyecto NDC SP, y Mónica Alvear, profesional de apoyo en la integración de género en el NDC de Chile, “es posible afirmar que algunos instrumentos relacionados con el cambio climático en Chile realizan alusiones a la igualdad de género a nivel de principios, sin embargo, estas declaraciones no se traducen todavía en medidas concretas.” 

En 2018 se realizó un taller de análisis de la situación de la integración del enfoque de género en los instrumentos de cambio climático y se obtuvieron algunos insumos preliminares para elaborar recomendaciones. Este ejercicio se realizó primero a nivel de los instrumentos de política antes mencionados, y luego por sector:  a) energía, b) agrícola y silvoagropecuario, c) forestal y uso del suelo, d) residuos, e) biodiversidad y turismo, f) pesca y acuicultura. También se aprovechó la oportunidad para recolectar información sobre actores clave de la sociedad civil, el sector privado y la academia para abordar el desafío de integrar el enfoque de género en las acciones relacionadas con el cambio climático. Se están entonces dando los primeros pasos hacia la transversalización del enfoque de género en las políticas e institucionalidad de cambio climático en Chile. 

Lecciones aprendidas 

A partir de la experiencia de cada país, durante el encuentro las especialistas en género  identificaron e intercambiaron algunos aprendizajes en relación a temas de información, de sensibilización, de participación y fortalecimiento de capacidades, entre otros. A continuación se comparten algunos de ellos:

  1. Es importante contar con estudios cuantitativos y cualitativos que permitan análisis sólidos sobre los efectos del cambio climático según el género en los distintos ámbitos. Estos datos y análisis ayudan a visibilizar las brechas y factores que inciden en la reproducción de la desigualdad.
  2. Para sensibilizar sobre temas de género, es importante usar espacios no formales que den la oportunidad de hablar desde la cotidianeidad y el sentimiento. Estos pueden ser los pasillos, las calles, el comedor, tanto hacia afuera (con la sociedad civil) como para la sensibilización al interno  en el sector público, e incluir a los tomadores de decisión (es clave incorporar el mensaje en los mandos altos). El género está en el sentido común y, por tanto, hay que sensibilizar sin castigar, sin juzgar. Es importante construir una narrativa conjunta que nos permita avanzar en esa sensibilización.
  3. Las capacitaciones de género no deben estar aisladas de los otros temas y deben llegar a aquellos no especialistas en género.  Su transversalización en las NDC ha evidenciado la necesidad de fortalecer las capacidades en todos los actores y sectores que implementan la acción climática. Para lograr que efectivamente lo planificado se concrete existe la necesidad de contar con una asistencia técnica permanente no sólo a nivel del gobierno nacional, sino también a nivel de los gobiernos regionales y locales.
  4. Para lograr una mejor sensibilización y mayor participación, se necesita simplificar el lenguaje y proveer herramientas simples y directas a los distintos sectores involucrados,  vinculando el tema de género con sus propias realidades. Necesitamos una “NDC ciudadana” donde se use el lenguaje adecuado con el objetivo de que comprendamos lo mismo. Es fundamental hablar con la población y saber cómo la gente comprende la situación, es decir, armar los conceptos desde lo que cada uno piensa, pero también transmitir mensajes claves y claros: “Medio ambiente no es cambio climático”, “Interculturalidad no es pueblos indígenas”, “Género no es mujer”.

¿Qué es lo que no se puede olvidar en estos procesos?

  • Contar con apoyo de expertos. En los casos donde se ha avanzado más concretamente, como Perú y Ecuador, contar con especialistas con experiencia en transversalización de  género que acompañen el proceso ha sido clave, así como contar con una mesa intersectorial de apoyo técnico, con especialistas en género y cambio climático.
  • Incorporar a todos los  sectores. Es indispensable crear y abrir espacios para hombres, mujeres jóvenes, mujeres jóvenes indígenas, población LGBTI, etc. Convocar a jóvenes es crucial y para ello es recomendable dejar la lógica de pedirles siempre que acudan a la convocatoria del Estado y más bien participar en sus encuentros o ser parte de sus iniciativas.
  • Devolver  y socializar los resultados a los sectores y poblaciones que han participado en los procesos fortalece el compromiso y la participación.
  • Empezar a armar el sistema de monitoreo y verificación con indicadores que permitan medir de forma concreta los avances y resultados en cuanto a género y cambio climático, se convierte en un reto importante en el marco de los reportes nacionales de las NDC

Conclusiones 

Al resultar ya imposible discernir entre sus dimensiones humana y ambiental, el cambio climático ofrece una oportunidad renovada para abordar la igualdad de género desde nuevos frentes.

Los esfuerzos realizados hasta el momento en distintos países para transversalizar el tema de género en las políticas públicas climáticas se convierten en importantes precedentes y constituyen valiosos insumos para ser replicados en otros países que tienen sus procesos por iniciar o el mandato de hacerlo. 

Como lo indica María Inés Rivadeneira  “La integración del enfoque de género en las políticas de cambio climático es fundamental para realizar un proceso que tanto en su diseño como en su implementación considere las necesidades específicas de hombres y mujeres, para que sus beneficios sean repartidos de forma igualitaria entre ambos géneros¨. Por lo tanto, el enfoque de género permite el desarrollo de iniciativas más transparentes, inclusivas y dirigidas a disminuir y/o erradicar las brechas de género existentes. En el ámbito de cambio climático, ello posibilita que toda la población, tanto masculina como femenina, tenga las mismas capacidades de respuesta y resiliencia a los efectos adversos del cambio climático.

Y para ello, propiciar puntos de encuentro e intercambio sur-sur, como el realizado en Chile,  entre especialistas regionales es esencial para incentivar avances, compartir resultados y lecciones e identificar mecanismos y procesos que promuevan políticas de género transformadoras y emancipadoras. A decir de María Inés Rivadeneira (Ecuador) ¨conocer otras realidades desde el lado humano aporta, indudablemente, al proceso técnico” y destaca de estos espacios de intercambio que “el aprendizaje mutuo, compartir experiencias, conocimientos, apreciaciones y lecciones aprendidas, es sin duda enriquecedor a nivel personal, profesional y para el proceso que nos convoca”.

Y así lo complementa también Jessica Huertas (Perú): “cuando se trabaja, como en mi caso, en la dirección de cambio climático es difícil sostener intercambios sobre género y reflexionar sobre los avances realizados, así como sobre los errores. Sin embargo, escuchando a otros países con su experiencia, me ha permitido mejorar algunas acciones ya realizadas y proponer nuevas”. De ese modo, el intercambio “ha permitido visualizar la necesidad de articular entre los países de la región sobre el tema en los diferentes espacios internacionales”. 

Referencias

Webinar Experiencia de Ecuador en la integración de Género en la NDC. PNUD Ecuador. 

NDC de Perú

NDC de Ecuador

NDC de Chile

Ministerio del Ambiente del Ecuador, 2017.Tercera Comunicación Nacional del Ecuador sobre Cambio Climático. 

Valle, C 2018. Atlas de género.Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), Quito. Ecuador. 

 

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