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OPINION: ¿La arquitectura financiera climática internacional responde a las necesidades de los países en desarrollo?

Para los países en desarrollo el acceso a el financiamiento climático es un tema complejo. Existen múltiples fuentes, pero ¿responden a las necesidades y prioridades de los países receptores?, ¿son los fondos adecuados para acciones de mitigación y adaptación? Andres Mogro, Director Nacional de Adaptación al Cambio Climático del Ministerio de Ambiente del Ecuador responde algunas de estas preguntas.

 

El acceso al financiamiento climatico (FC) es complejo, requiere de un fortalecimiento de capacidades nacionales y subnacionales y un proceso interno de definición clara de prioridades y necesidaes. Por esta razón, Ecuador se está preparando para mejorar sus potencialidades para el acceso al mismo. 

Durante 2019 se está llevando a cabo  el proyecto “Fortalecimiento de Procesos para la Gestión del Cambio Climático en Ecuador – READINESS”, del Fondo Verde del Clima, administrado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y bajo la supervisión del Ministerio de Ambiente de Ecuador (MAE). 

Entre sus acciones se encuentra, el desarrollo de un  programa de fortalecimiento de capacidades en formulación de propuestas para acceder a financiamiento climático, conformado por 10 guías temáticas y webinars dirigidos al sector público y privado relacionado directamente con acciones climáticas de mitigación y adaptación.  Estos modulos están disponibles gratuitamente aquí.

A pesar de que este programa se enfoca en el Fondo Verde del Clima y cómo aplicar a él, también se abordan las diferentes opciones que existen a nivel global para apoyar a los países en desarrollo con respecto a sus acciones de mitigación y adaptación. Andres Mogro, Director de Adaptación al Cambio climático del Ministerio de Ambiente de Ecuador (MAE) reflexionó sobre siete elementos claves del financiamiento climático actual que pueden impedir el flujo de fondos según las necesidades de los países en desarrollo, que más lo necesitan.

1.Sobre la definición y reporte sobre financiamiento climático

La definición operacional que ha establecido la Comité Permanente de financiamiento de la convención es básicamente que el financiamiento es para acciones de mitigación y adaptación. A pesar de que es una definición simple, esto llevó mucho tiempo, debido a las limitaciones técnicas que tiene el Comité para trabajar y por las injerencias políticas de algunos participantes. A pesar de ser un órgano técnico, las discusiones son muy politizadas.

Hay una necesidad de reportar claramente  qué es el financiamiento climático. Normalmente se usan criterios como los sectoriales por ejemplo, los proyectos  de desarrollo que entran en los sectores de energía o transporte sostenible son tradicionalmente reportados como mitigación del cambio climático o aquellos destinados a patrimonio hídrico o soberanía alimentaria como adaptación. Desde el punto de vista de las fuentes esto efectivamente debe ser reportado como financiamiento climático, sin que los receptores puedan necesariamente reflejar los resultados de estos proyectos en términos climáticos: aumento de resiliencia y disminución de vulnerabilidad a los efectos del cambio climático o disminución de emisiones de gases de efecto invernadero; es decir, resultados de adaptaicón o mitigación.

Resulta difícil que se reporte como financiamiento climático un proyecto que en teoría reduce las emisiones pero que no calcula cuánto, no tiene mecanismos, metodologías e indicadores para reportar estos resultados como parte de los esfuerzos del país para la lucha contra el cambio climático. Los proyectos de mitigación deben generar datos  en materia de proyección de líneas base o reducción de GEI con metodologías aceptadas internacionalmente y deben reportarlo a las autoridades que recopilan esta información. 

Por otro lado los proyectos de adaptación deberían generar datos históricos y  proyecciones climáticas para ver si efectivamente están resolviendo esos problemas y si son motivados por ellos. Sin embargo, lo que ocurre en la practica es que  lo que se reporta desde los receptores y las fuentes de financiamiento no coinciden. Esa es la primer problemática. Se entiende al financiamiento climático con diferentes perspectivas, que incluso confunden el uso de instrumentos financieros, lo que nos lleva al siguiente punto.

2.La concesionalidad

El FC usa diferentes instrumentos: prestamos, garantías, equities, canje de deuda, etc. En realidad desde el punto de vista de política internacional, los compromisos  que existen en la Convención del Acuerdo de Paris son que los países desarrollados deben proveer a los países en vías de desarrollo financiamiento para mitigación y adaptación de acuerdo a sus necesidades. Cuando se reportan prestamos concesionales a buenos términos, o incluso a términos no concesionales similares a, o peores, a aquellos que ofrece el mercado, ¿debería esto ser considerado como proveer financiamiento? ¿debería el resultado de los acuerdos internacionales de apoyo a países en desarrollo ser que éstos asuman deuda externa  para resolver un problema que ellos han causado?. 

En el contexto  internacional hay una discusión muy fuerte sobre los instrumentos climáticos que generan deuda. Las agencias de cooperación incluyen bancos, hay pocos que ofrecen recursos sin necesidad de devolución. ¿Cuál es la prioridad de los países de la región con respecto a la acción climática? ¿Cual es la prioridad en mitigación, cambios de la tecnología o cuál es la prioridad de adaptación? ¿Debería reportarse el pago de esa deuda como provisión de financiamiento desde países en desarrollo hacia países desarrollados?

La Convención y el Acuerdo de París  indican que la provisión de recursos deben responder a las prioridades y necesidades de los países en desarrollo. En la actualidad el funcionamiento es que los países que necesitan de recursos revisen qué financian las fuentes y a partir de allí generar un proyecto. ¿No debería la práctica funcionar  al contrario?. El financiamiento debería buscar abordar las necesidades definidas por cada país y sobre la base de esto diseñar su oferta. ¿Responden los compromisos internacionales, como el de movilizar 100 mil millones de dólares al año, a algún criterio técnico que mire a las necesidades de países en desarrollo o son acaso el producto de un proceso político, desapegado a la realidad en territorio?

  1. El financiamiento climático está muy prejuiciado hacia la mitigación

La discusión sobre las necesidades de los países en desarrollo con respecto a la lucha contra el cambio climático mira sus emisiones de gases de efecto invernadero en comparación a la escala global, frente a los impactos que el país sufre de los efectos adversos del cambio climático. Normalmente los países establecen que su prioridad es la adaptación, pero pensando en las fuentes del FC, los proyectos de adaptación no generan retornos financieros. 

Los proyectos que pueden generar un ingreso y que pueden generar retorno para el pago de la deuda son tradicionalmente proyectos de mitigación. Las fuentes de FC actual no responden a las necesidades de los países para la adaptación. El financiamiento para mitigación supera muchísimo al de adaptación, ya que son proyectos de inversión que pueden tener un retorno financiero para el pago de la deuda. Atraen la atención de la banca internacional, que no esta interesada con el cambio climático, sino en los retornos financieros. Esto refleja que la situación de la arquitectura financiera climática actual no responde a las necesidades de los países en desarrollo y que se concentra fuertemente en la adquisición de deuda frente al financiamiento concesional.

4.La contabilidad de los recursos que se obtienen para financiamiento climático es muy compleja.

 Las fuentes son cada vez más amplias, y no se limitan a fondo públicos y multilaterales, sino que también soy privados y consideran recursos propios utilizados dentro de los países en desarrollo. Debido a esto, la contabilidad de los recursos es muy complicada y representa un reto casi imposible de cumplir para los países receptores, especialmente considerando que desde la persepectiva de las fuentes de recursos, se reportarán varias acciones de las que las autoridades nacionales en materia de cambio climático no tengan conocimiento o no estén de acuerdo para reportar como financiamiento climático  Esto es un reto para países en desarrollo que tienen el deber de contabilizar las fuentes que ingresan y los resultados que estos recursos generan en términos climáticos. 

5.Los números que se presentan a nivel internacional no son precisos. 

Varios reportes a nivel internacional aseguran que la movilización de recursos financieros desde países desarrollados a países en desarrollo bordea los  60 o 70 mil millones de US$ al año. Estos reportes no sólo incluyen datos de países en desarrollo que asumen deuda externa a través de financiamiento no concesional, sino que también incluye información de proyectos que no tienen, o calculan resultados climáticos y que son reportados también como Asistencia Oficial al Desarrollo (ODA). Los instrumentos internacionales en materia de cambio climático no tienen el objetivo de reportar como ODA como financiamiento climático, sino de proveer un incentivo y compromiso adicional de recursos nuevos, que son fácilmente confundidos entre fuentes, instrumentos y mecanismos difusos. 

En varios casos estos números dependen de la institución que los genera, por ejemplo organizaciones no gubernamentales de países en desarrollo reportan datos de alrededor de los 15 mil millones al año.  Por eso es crucial el ejercicio que el Acuerdo de París  quiere iniciar  sobre reportes de transparencia (art. 13), ofreciendo una oportunidad a que los países en desarrollo reporten los recursos que están recibiendo para mitigación y adaptación, para que se confronte con aquello que los países desarrollados reportan como provisto a cada país en desarrollo. A partir del 2024 ambos reportes deberán hacerse. Esto permitirá por un lado identificar  los flujos que se reportan como donados por países en desarrollo y recibido y por otro, a través de la identificación de necesidades financieras de países en desarrollo, verificar qué tan en línea con estas necesidades están los compromisos internacionales y qué proporción de estos recursos se está quedando en el camino, con los honorarios que cobran las agencias de implementación, por ejemplo. 

  1. Movilizar o proveer recursos?

El compromiso de los 100.000 millones que deben movilizarse a países en desarrollo se anunció en el 2009,  pero esto no es el resultado de un proceso participativo ni hay una consideración técnica sobre qué valor se necesita a nivel internacional o cuáles son las necesidades de los países en desarrollo. El valor es el producto de una reunión de políticos de países desarrollados sólamente y no ha generado ningún compromiso vinculante para sus gobiernos por varias razones. 

La primera de estas razones es que el compromiso específicamente se refiere a movilizar recursos, lo que es muy lejos de proveer financiamiento. Movilizar implica contabilizar los recursos que los países en desarrollo logren gestionar con sus actores nacionales, como producto de asistencia técnica por ejemplo, sin que existan políticas claras de atribución (gracias a quién se movilizaron estos recursos? quién se los atribuirá como producto de SU acción solamente?) o de causalidad (se habrían movilizado esos recursos sin la asistencia técnica de algún actor en específico?). El compromiso de movilizar fue y es confuso y, dificulta  la contabilización de financiamiento climático, generando  doble contabilidad de recursos y ofrece datos imprecisos que exageran la escala de los flujos a nivel internacional. 

La segunda de estas razones es que el compromiso es de movilizar de una “amplia variedad de fuentes, publicas, privadas, alternativas inventivas, creativas…“  que efectivamente va más allá de lo que los gobiernos o políticos a ningún nivel pueden comprometer. Lo único que implica es que aquellos que tienen el compromiso de proveer recursos, que son los sectores públicos de países en desarrollo, pasen ese compromiso a un ejercicio de reporte de otras fuentes. ¿Existe un compromiso numérico de los sectores públicos de países desarrollados para proveer recursos? No. 

  1. La liquidez del Fondo Verde  Climático 

Cuando el Fondo Verde Climático (FVC) se creó, existieron muchas lecturas ingenuas de que el Fondo tendría una liquidez de 100.000 millones de dólares al año. Ese sería el escenario ideal, en el que el compromiso no hubiera sido de movilizar en lugar de proveer y fuera sólamente de fuentes públicas, y no de esa pletora de fuentes creativas que se mencionaron. 

El Fondo recibió promesas en 2014-2015 que llegaron a un nivel de 10 mil millones de dólares. Una proporción de estos fondos no fue una donación para el Fondo, sino un préstamo de capital, que no se distinguió cuando el Fondo anunción su valor de “reposición inicial“. Esto obligaba al Fondo a financiar proyectos con rédito económico que ayudaran a pagar esta deuda. Los donantes convirtieron al Fondo en un banco de inversiones.

Tampoco es conocido ampliamente que alrededor de 1,000 millones de dólares se perdieron en tasas de cambio, dado que las promesas se hicieron en monedas locales y los cambios monetarios hasta el momento en el que se concretaron las promesas disminuyeron su valor considerablemente. 

A esta pérdida de recursos por tasas de cambio se suma que Estados Unidos haya prometido 3 mil millones de los 10 que se anunciaron, pero que con el cambio de Presidente a finales de 2016 se informó que Estados Unidos no cumpliría con ese compromiso. Sólo la tercera parte fue entregada al FVC antes de que el nuevo presidente decidiera cancelar unilateralmente este compromiso, causando al Fondo una pérdida de 2,000 millones de dólares con respecto a lo anunciado. 

El proceso de reposición esta comenzando de nuevo, pero no hay políticas claras. El FVC están esperando “donaciones voluntarias“. ¿Cómo se operativizan a través del Fondo como un mecanismo, los compromisos financieros que tienen los países desarrollados cuando su contribución financiera al FVC es voluntaria y establecen condiciones para ofrecer una donación? 

Informalmente se ha mencionado en el Fondo que será muy dificil que el proceso de reposición logre tener nuevamente un valor similar al inicial. Hay una diferencia muy grande entre los 100 mil millones anuales que se anuncian a nivel internacional frente a un Fondo que tiene, dificilmente, 7 mil millones cada cinco años. 

Además de las políticas que el Fondo tiene para la calificación de sus proyectos o programas propuestos, es importante que los interesados estén al tanto de los criterios políticos a los que debe responder el FVC para reportar sobre el balance de sus recursos. 

El Fondo debe mantener balance regional en sus intervenciones, es decir, que si efectivamente hay muchos recursos destinados a Amérca Latina, y menos hacia Africa, Asia, Países menos Adelantados o Países Insulares, el Fondo debería poner “en espera“ a ideas de proyecto de América Latina hasta tener mejor balance. El caso es similar para fondos entre mitigación y adaptación y para el uso de sus instrumentos financieros. 

Esto implica que los países interesados deben verse forzados por un lado a esperar alrededor de 3 años para la aprobación de sus proyectos y por otro a hacer uso de instrumentos financieros que probablemente no sean los ideales para su proyecto, pero que asegurarían una consideración más inmediata por el Fondo. Asumir deuda a través de préstamos es la nueva tendencia para el financiamiento climático, que no es lo ideal.

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