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Programa Socio Bosque del Ecuador

El Programa Socio Bosque del Ecuador ha hecho progresos en la conservación del bosque y en producir beneficios económicos vitales para comunidades y hogares, a través de su sistema de acuerdos privados de conservación.

El programa no fue diseñado para atraer fondos de un emergente sistema financiero internacional para la Reducción de Emisiones Derivadas de la Desforestación y Degradación de los Bosques (REDD+).  Sin embargo, ha alcanzado muchos de los resultados deseados por los programas REDD+ y ha hecho una contribución material al desarrollo del clima compatible del Ecuador.

En esta ‘Historia por dentro sobre un desarrollo compatible con el clima’ de CDKN, Jan Felse de Ithaca Environmental Consultants examina las motivaciones del programa Socio Bosque, su estructura, productos y logros, y lo que otros países pueden aprender de la experiencia en el Ecuador.

Los mensajes clave incluyen:

  • El gobierno del Programa Socio Bosque del Ecuador es un ejemplo exitoso de un esquema voluntario basado en incentivos con objetivos combinados entre ambientales y socioeconómicos.
  • Compromete a los más pobres terratenientes privados y comunales de bosques y a través de acuerdos de conservación les ofrece pagos anuales por hectárea a cambio de mantener la cobertura boscosa.
  • Socio Bosque tiene el potencial de mejorar la resiliencia y capacidad de adaptación de los pobres de las áreas rurales a las tensiones ambientales tales como el cambio climático.
  • El programa contribuye a mitigar el cambio climático y como tal es una herramienta valiosa para la implementación de políticas nacionales e internacionales de REDD+.
  • Debido a su diseño sencillo, el Programa Socio Bosque puede ser replicado en otros países.

La degradación ambiental y las consecuentes pérdidas de los servicios del ecosistema, la creciente vulnerabilidad hacia el cambio climático, y la pobreza rural, suelen reforzarse entre ellas. La conservación del ecosistema puede ayudar a detener este círculo vicioso, así como contribuir a la mitigación del cambio climático evitando las emisiones, particularmente en el caso de los bosques. Este es el principio central detrás del esquema propuesto por la Convención Marco sobre el Cambio Climático de las Naciones Unidas (UNFCCC) para la Reducción de Emisiones Derivadas de la Desforestación y Degradación de los Bosques (REDD+), que busca recompensar financieramente a los países por reducir las emisiones relacionadas con los bosques. Como el grueso de los pagos de REDD+ estaría basado en desempeño, los gobiernos deben tomar acción para reducir las emisiones directamente u ofreciendo incentivos para su reducción, idealmente a aquéllos que directamente manejan los bosques.

Una manera de estimular la reducción de emisiones es a través de acuerdos de conservación, definidos como ‘una alianza transparente, voluntaria y participativa en la que los propietarios o administradores de un recurso acuerdan proteger el valor natural de un área a cambio de incentivos directos, continuados y estructurados para compensar los costos de la conservación’.[i]

En el Programa Socio Bosque del Ecuador, el Ministerio del Ambiente (MAE) establece acuerdos de conservación con terratenientes privados y comunales  (incluyendo indígenas), en los que ofrece pagos monetarios anuales a cambio del mantenimiento de la cobertura del bosque. El otro objetivo clave del programa es el de mejorar la situación socioeconómica de los más pobres de la población rural. Este pide a los participantes presentar un plan de cómo serán gastados los pagos por conservación, alentándolos a invertir sabiamente en su futuro. Así, Socio Bosque ofrece a las personas dependientes del bosque una alternativa a la explotación no sustentable de su recurso básico, y por lo tanto busca prevenir o revertir un mayor empobrecimiento y desintegración social. Mientras que Socio Bosque se estableció sin la mitigación del cambio climático como un objetivo explícito, su potencial para reducir la deforestación ha posicionado al programa como uno de los pilares de la estrategia nacional de REDD+ del Ministerio del Ambiente del Ecuador.

Después de tres años de operación, el programa puede considerarse hasta ahora exitoso: El Ministerio del Ambiente del Ecuador ha firmado 1,474 acuerdos con individuos y 92 con comunidades, cubriendo 881,933 hectáreas y alcanzando 90,255 beneficiarios. Ha realizado una inversión acumulada de US$ 14.4 millones de dólares. Otros países que estén buscando establecer esquemas de incentivos positivos pueden aprender de las experiencias de diseño e implementación en etapa temprana del programa.

Diseño del Programa Socio Bosque

Principios y prioridades del Diseño

Desde el inicio, el diseño de Socio Bosque estuvo guiado por un conjunto de principios: debía ser justo y equitativo, no prohibitivo para los participantes, simple y transparente, y legalmente válido. Estaba claro que no había un diseño perfecto para un esquema semejante y que sería necesario hacer equilibrio entre:

  • Velocidad versus meticulosidad en el proceso de diseño. Se deberá posponer las consultorías largas y la generación de información actualizada a cambio de dar un inicio rápido a la tarea.
  • Flexibilidad para adaptar las reglas a las situaciones futuras  versus justicia y rigor legal. La flexibilidad no debería ser a costa de los participantes o dejar el programa vulnerable a contingencias legales.
  • Cumplimiento de los acuerdos versus la aceptación social de las cláusulas restrictivas y de sanciones potenciales en caso de incumplimiento. Estos factores deberían balancearse de tal manera que los resultados fueran  positivos para todas las partes involucradas.
  • ‘Adicionalidad’ ambiental versus equidad social. La meta de comprometer a los terratenientes de bosques más pobres puede significar que se incluyan muchas áreas que de otra manera no se habrían deforestado o degradado durante el plazo del acuerdo.

El programa prioriza áreas que cumplan con tres criterios principales: i) Amenaza de deforestación, ii) Importancia de almacenamiento de carbono, servicios de provisión de agua y hábitat de biodiversidad y, iii) Niveles de pobreza.

La captura del momentum político

El proceso de diseño se inició en Marzo del 2008 y el programa se estableció formalmente por acuerdo ministerial en Noviembre de ese año. Varios factores permitieron este sorprendentemente corto proceso de diseño:

En primer lugar, hubo voluntad política y apoyo al más alto nivel en el gabinete del Ministerio del Ambiente del Ecuador. El ministerio estaba buscando un esquema para recompensar a la gente por la buena administración del bosque, más que simplemente penalizar el mal comportamiento. Más que eso, el gobierno actual ha anclado los objetivos combinados de conservación de la naturaleza y alivio de la pobreza dentro de la constitución nacional y el plan de desarrollo vigente, documentos ambos en los que se reconoce explícitamente a los ecosistemas y sus servicios como contribuyentes importantes al bienestar humano. Esto le permitió al Ministerio del Ambiente del Ecuador obtener aceptación y aprobación de otras entidades gubernamentales relevantes.

En segundo lugar, el Ministerio del Ambiente del Ecuador reconoció que  capturar el momentum era esencial para evitar que el proceso de diseño se empantanara invirtiendo tiempos prolongados en procesos de investigación y consultoría. Más bien, prefirió ponerse en marcha rápidamente, dejando para más adelante cualquier cambio necesario y basados en “aprender mientras se hace”. Así, se eligió deliberadamente usar sólo la información y los mapas existentes para los análisis de escenarios necesarios y el establecimiento de las áreas de prioridad. El enfoque de la administración adaptable  ya ha demostrado el valor de su flexibilidad: en Julio del 2011, Socio Bosque ajustó su escala de pagos para mejorar la equidad social y para ofrecer un incentivo más atractivo.

Tercero, el principio de diseño establecido, ‘mantenerlo simple, directo y transparente’, también fue un factor que ahorró tiempo. Este enfoque favorece la comunicación sobre el programa al grupo objetivo (los pobres de las zonas rurales) evitando la complejidad legal y procesal que resulta intimidante y a menudo desalienta la participación.

Cuarto, el Ministerio del Ambiente del Ecuador conformó un pequeño pero muy talentoso equipo de staff y expertos externos, incluyendo a abogados ambientalistas, para trabajar a tiempo completo en el proceso de diseño. Esto permitió un esfuerzo continuo y enfocado.

Finalmente, el proceso de diseño se benefició de varias experiencias piloto nacionales e internacionales con acuerdos de conservación. Un proyecto doméstico exitoso, en el que se estableció un área de conservación comunal extensa con varias comunidades del pueblo indígena de los Chachi, fue una particular fuente de inspiración. Adicionalmente, el equipo de Socio Bosque organizó talleres para trasladar conocimiento y experiencias de México y Costa Rica, entre otros.

Niveles de Incentivo

El diseño de los niveles y modalidades de incentivo fue un reto y generó mucha discusión. Socio Bosque ofrece un pago establecido por hectárea de cobertura boscosa mantenida de acuerdo a un calendario preestablecido que diferencia niveles de pagos  únicamente según el tamaño del área bajo contrato – una modalidad diseñada para mejorar la equidad social. Especialmente, los costos de oportunidad de los usos alternativos de la tierra en áreas específicas no se usaron como un factor determinante para los niveles de incentivo. Esto se debió a varias razones, entre ellas: i) Falta de información, ii) La variabilidad de los costos de oportunidad en espacio y tiempo, iii) El previsiblemente intenso debate social y, v) Falta de viabilidad política. Usar costos de oportunidad hubiera tenido la ventaja de evitar sobre-pagos por conservación en algunas zonas, o, por el contrario, ofrecer un incentivo mayor para evitar la conversión del bosque, en otras. Sin embargo, esto no fue considerado más importante que el alivio de la pobreza y la equidad social.

Tabla 1. Escala de Incentivos por Bosque de Socio Bosque

Los participantes individuales con propiedades más grandes que 20 hectáreas reciben $30 por hectárea al año por las primeras 50 hectáreas, $20/ha/año por las siguientes 50 hectáreas, $10/ha/año por las siguientes 400 hectáreas, y así sucesivamente.

Previsiones clave del acuerdo

Los terratenientes individuales o comunales que deseen participar deberán firmar un acuerdo estándar breve basado en un enfoque de adhesión voluntaria (opt-in), de no-negociación. Sin embargo, este acuerdo hace referencia a un extenso manual de reglas así como a leyes nacionales vigentes lo que significa que en un marco ideal, los participantes contaran con asistencia legal profesional para comprender totalmente las implicancias del acuerdo estándar. El Ministerio del Ambiente del Ecuador,  en alianza con otras organizaciones, está entrenando paralegales comunitarios con este propósito.

Los acuerdos tienen una vigencia de 20 años. Esto se consideró suficientemente largo para tener un impacto en  los medios de subsistencia y arraigar una actitud positiva hacia la conservación sin ser demasiado largo. El acuerdo se renueva automáticamente si el terrateniente no opta por terminarlo.

Los postulantes deben tener títulos de propiedad legales sobre la tierra. Fue claro para el Ministerio del Ambiente del Ecuador que queda como un requerimiento prohibitivo para mucha gente pobre de las áreas rurales y las comunidades indígenas del Ecuador, muchas de las cuales tienen posesión de su tierra pero aún no tienen títulos de propiedad.  Aún así, el Ministerio del Ambiente del Ecuador incluyó este requerimiento para evitar generar conflictos e incentivar el acaparamiento de tierras por parte de oportunistas ricos.

Los postulantes deben presentar un plan de inversión individual o comunitario. No  existen reglas prescriptivas sobre cómo deben gastarse los pagos, pero se sugiere que los participantes lo hagan con el bienestar y desarrollo a largo plazo en mente. Se anima a invertir en educación, salud  y desarrollo de infraestructura. Se pretende que el plan de inversión sea una herramienta para una más transparente toma de decisiones entre las comunidades y para monitorear el impacto socioeconómico. Las comunidades deben demostrar que se siguieron los procedimientos internos de toma de decisiones, incluyendo la evidencia de la asistencia de los miembros durante las reuniones clave durante la formulación del plan.

Se requiere a los participantes mantener intacta la cobertura del bosque en las áreas bajo contrato.  Se sigue permitiendo usos no destructivos del  bosque tales como la caza no comercial y la recolección, así como cualquier actividad productiva en las propiedades no boscosas de los participantes. Socio Bosque busca no sólo mantener los bosques sino también conservar los servicios de un ecosistema saludable como son la biodiversidad y la provisión de agua. Sin embargo, reconoce la dificultad de definir legalmente tales servicios, así como de monitorearlos y obligar a su protección.

Los participantes acuerdan sujetarse a monitoreo anual. Esto se realiza a través del análisis de imágenes de satélite o fotografía aérea y visitas de campo. El monitoreo social se hace a través de la revisión de los reportes de gastos regulares de los participantes contra sus planes de inversión y verificación durante las visitas de campo.

Los pagos son condicionales al desempeño. El incumplimiento del acuerdo puede producir la suspensión de los pagos o la expulsión completa o parcial del  programa. En caso de expulsión, se puede reclamar un reembolso completo o parcial de los incentivos recibidos, a pesar de que el grado de obligación deberá considerar el grado de pobreza en el grupo objetivo caso a caso.

Figura 1.  Distribución de fondos de acuerdo a los planes de inversión familiares y comunitarios: Ver pdf a la derecha.

Lecciones Aprendidas

Socio Bosque apuntó a poner 4 millones de hectáreas bajo conservación – una meta que ya no espera alcanzar. Ahora se piensa que tres millones puede ser una meta más realista.

Una restricción importante para el programa es la falta de tierras tituladas. El gobierno ecuatoriano busca mejorar la situación de la tenencia de tierras a través de un gran programa  de titulación de tierras, a pesar de que se espera que los avances sean muy lentos como para marcar una diferencia para Socio Bosque a mediano plazo.

Otra lección importante para Socio Bosque, así como para REDD+, es que el monitoreo está resultando ser más costoso y oneroso que lo previsto. La interferencia de nubes en  las imágenes satelitales requiere de más visitas de campo para verificar los resultados, y un alto número de pequeñas zonas de tierras bajo contrato incrementa los costos de viaje.

El éxito a largo plazo del Programa Socio Bosque todavía necesita ser comprobado. El éxito no puede ser medido contra una línea de base de pérdida de bosque, ya que la adicionalidad ambiental no es explícitamente un objetivo del programa. No obstante, el análisis preliminar ha demostrado que por lo menos algunas áreas ya se habrían perdido de no haberse firmado acuerdos. Aún así, el éxito puede ser monitoreado en términos de incumplimiento. Por ejemplo, la pérdida del bosque que está bajo acuerdo. Hasta ahora, existen muy pocos casos de deforestación intencional por parte del participante, en oposición a pérdidas causadas por desastres o por terceros. Mientras que esto puede explicarse en parte por una falta de presión de deforestación en las tierras contratadas, se espera que los participantes de Socio Bosque cambiaran el comportamiento de la gente a largo plazo a favor de la conservación, aún cuando enfrenten una creciente presión. También se puede determinar el éxito por los impactos socioeconómicos del programa. Las métricas para su medición se están desarrollando, pero los planes de inversión social serán una herramienta útil para ello.

El Ministerio del Ambiente del Ecuador reconoce la importancia de establecer un entendimiento del programa y del acuerdo de conservación en los participantes potenciales. Para este fin, envía promotores al campo y organiza talleres regionales. Estos eventos sirven como plataformas para el intercambio de experiencias entre los participantes y no-participantes, así como para generar sensibilización a través de los medios. El Ministerio del Ambiente del Ecuador también ha empezado a firmar acuerdos de cooperación con organizaciones de la sociedad civil para la construcción de capacidad, lo que a menudo puede  demandar muchos recursos y consumir tiempo.

Socio Bosque no está libre de críticas

Como el programa creció rápidamente, el Ministerio del Ambiente del Ecuador se dio cuenta de que debía superar limitaciones internas de capacidad, especialmente en el entrenamiento del personal para informar a los potenciales terratenientes privados y comunales sobre los beneficios y las obligaciones del programa. Este es un reto particular en áreas geográficamente remotas.

Para las comunidades existe un riesgo particular de que sólo una minoría de miembros entenderá el acuerdo. Esto puede llevar a  una insuficiente adopción a largo plazo de otros miembros y un incumplimiento general con el acuerdo. También puede producir una repartición inequitativa de los beneficios entre los miembros de la comunicad, ya que la elite puede favorecer a algunos individuos sobre otros. A pesar de las salvaguardas antes mencionadas que se han diseñado para mitigar estos efectos, este riesgo es uno de los más criticados de Socio Bosque.

Otros puntos comunes de crítica incluyen:

  • Grandes inyecciones de efectivo en comunidades con una estructura institucional débil y poca experiencia con la economía de efectivo puede, de hecho, tener un efecto adverso, como un aumento de la corrupción y agitación social.
  • Hubo falta de consulta con las comunidades indígenas durante la fase de diseño del programa.
  • Las métricas de éxito actuales (área bajo contrato y dinero invertido) son cuantitativas y no miden la calidad de los logros ambientales y de desarrollo. Por ejemplo, no hay una evaluación de la salud ecológica de los bosques inscritos o del nivel de pobreza de los participantes; esto ha producido que algunos de los pagos vayan a los terratenientes más prósperos. Además, como se ha mencionado, no hay (hasta ahora)  un monitoreo de los impactos ambientales o socioeconómicos en las zonas participantes.
  • La flexibilidad de un enfoque de administración adaptable introduce el riesgo de que los participantes puedan no entender el cambio de reglas en el futuro. También se percibe el riesgo de pudieran inesperadamente perder derechos y acceso a los recursos de su bosque, un tema particularmente sensible con las comunidades indígenas. La respuesta del Ministerio del Ambiente del Ecuador es clara: “Las comunidades indígenas no pueden perder derechos ni acceso a los recursos de su bosque porque esos derechos están protegidos por la constitución  (articulo 57)’.[ii]

Administración financiera

En su fase inicial, Socio Bosque fue financiada enteramente por el Gobierno del Ecuador. Si bien reconoce que seguramente seguirá siendo el mayor contribuyente, el gobierno está buscando ahora diversificar las fuentes de financiamiento para el  programa, incluyendo:

  • Nuevos impuestos verdes, destinados para Socio Bosque
  • Pagos por industria como una condición compensatoria para obtener licencias para actividades extractivas y otras de alto impacto, que eventualmente contribuirían hasta en un  40%  al presupuesto de Socio Bosque.
  • Contribuciones voluntarias de empresas domésticas y/o internacionales, posiblemente ligadas a alguna forma de  compensación ambiental
  • Fondos de cooperación internacional
  • Pagos internacionales de REDD+.

Las reglas de Socio Bosque establecen que por lo menos el 70% de su presupuesto debe destinarse en pagos de conservación. Esta meta no se está logrando actualmente, ya que los costos administrativos actualmente llegan al  40% del presupuesto debido a inflados costos de monitoreo. Se espera que esto se ajuste a medida que el programa crezca.

Implicancias

El uso sostenible de los ecosistemas contribuye al bienestar humano y puede construir resiliencia ante los shocks ambientales mientras que, al mismo tiempo, mitigan potencialmente los efectos del cambio climático. La experiencia del Programa Socio Bosque demuestra que se puede llevar a  acuerdos de conservación grandes áreas de tierra privada o comunal, ofreciendo un ingreso sostenible a los pobres de las áreas rurales y proporcionándoles incentivos para invertir en salud y educación.

En muchos países, tiene sentido establecer esquemas de acuerdos de conservación, ya sea en el contexto de la implementación de REDD+  o no. El diseño del  Programa Socio Bosque es altamente replicable ya que no está altamente personalizado para el contexto Ecuatoriano. La experiencia en el Ecuador demuestra que se puede establecer un programa exitoso aún bajo condiciones de limitaciones de calidad de la información. También se resalta que las acciones decisivas sobre el diseño del programa, tomando un enfoque de administración adaptable, puede ser una forma efectiva de capturar el momentum político.

Con respecto a la REDD+, el Programa Socio Bosque demuestra que recompensar a los participantes por reducción verificada de emisiones de  tCO2e no es la única opción para incentivar la conservación de los bosques. Los esquemas pueden combinar objetivos de mitigación del cambio climático con otros, quizás más apropiados nacionalmente, metas tales como la conservación de los ecosistemas y sus servicios, minimizando la vulnerabilidad y maximizando la adaptabilidad al cambio climático,  y el alivio de la pobreza. Mientras estos objetivos paralelamente socio-económicos y ambientales estén en sinergia con la mitigación del  clima, estos esquemas de beneficios múltiples pueden hacer una importante contribución a una estrategia nacional de REDD+.

Referencias

FONAFIFO, CONAFOR y Ministerio del Ambiente (2012) Lecciones aprendidas para REDD+ de los programas PES y de incentivos a la conservación

Ejemplos de Costa Rica, México, y Ecuador. 164 pp.

Seiwald, M. (2011) REDD y pueblos indígenas: El programa Socio Bosque del Ministerio del Ambiente Ecuatoriano

En el contexto de los debates en torno al desarrollo y el cambio climático.

Tesis de Maestría, Universidad de Salzburgo,

Austria. 104 pp.


[i] De Koning, F., Aguiñaga, M., Bravo, M., Chiu, M., Lascano, M., Lozada, T. y Suarez, L. (2011) ‘Cerrando la brecha entre la conservación de los bosques y el alivio de la pobreza: El programa ecuatoriano Socio Bosque’. Ciencia Ambiental y Política 14: 531–542.

[ii] Max Lascano, Director Ejecutivo, Programa Socio Bosque, Quito, Ecuador. Entrevista personal (16 Abril 2012).